吳之如圖

　　要權(quán)、要錢、要人……長期以來，一些部門和單位在立法過程中爭權(quán)奪利，成為廣受詬病的問題。

　　黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要完善中國特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。

　　9月下旬，來自全國各地的立法工作者匯聚上海，參加第二十次全國地方立法研討會(huì)。這次研討會(huì)發(fā)出了一個(gè)明確信號——發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，防止部門利益法制化。

　　“要正確處理好權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系，既不能由部門左右甚至主導(dǎo)立法，通過立法來擴(kuò)權(quán)、確權(quán)、固權(quán)，謀取部門利益；又不能無視政府管理需要，只是一味著眼于削權(quán)、限權(quán)、控權(quán)?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任李適時(shí)在會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“簡而言之，就是既要確權(quán)又要立責(zé)，既要賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明確法定責(zé)任，避免逐利避險(xiǎn)、爭權(quán)推責(zé)、攬功諉過?！?/p>

　　記者了解到，針對部門利益影響甚至阻礙地方立法進(jìn)程，以及濫用立法資源的狀況，各地人大努力從制度上加以規(guī)制，推出了不少好做法，為解開難題提供了思路。

　　立項(xiàng)：從“等米下鍋”到“點(diǎn)菜上桌”

　　2014年5月26日，一場工作協(xié)調(diào)會(huì)在南寧人民會(huì)堂舉行，會(huì)議決定，啟動(dòng)修改《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》。

　　這一天，距離全國人大常委會(huì)審議通過“史上最嚴(yán)厲”的新環(huán)保法，僅僅過去了一個(gè)月。

　　協(xié)調(diào)會(huì)甫一結(jié)束，廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)就向自治區(qū)政府發(fā)函，建議在年度立法工作計(jì)劃中增列修改自治區(qū)環(huán)保條例的項(xiàng)目，并要求年內(nèi)提請審議。

　　“長期以來，人大在立法中的主導(dǎo)作用不明顯，有的立法項(xiàng)目決策仍依靠政府部門根據(jù)強(qiáng)化管理的需求確定，導(dǎo)致草案內(nèi)容的部門色彩較濃。”廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)副主任王躍飛在發(fā)言中表示，“為解決這個(gè)問題，我們突出對立項(xiàng)的主導(dǎo)，努力使人大由被動(dòng)‘等米下鍋’向主動(dòng)‘點(diǎn)菜上桌’轉(zhuǎn)變?！?/p>

　　王躍飛介紹，廣西將立法規(guī)劃項(xiàng)目逐年分解落實(shí)到年度立法工作計(jì)劃中，明確當(dāng)年繼續(xù)審議和初次審議的法規(guī)草案名稱、審議時(shí)間安排，以及當(dāng)年著手研究論證起草，擬下一年度安排審議的立法項(xiàng)目名稱、牽頭起草單位。這些做法，凸顯了人大對立法立項(xiàng)的主導(dǎo)作用。

　　我國實(shí)行統(tǒng)一而分層次的立法體制。地方立法資源有限，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，就顯得非常關(guān)鍵。

　　近年來，山東省人大常委會(huì)著力強(qiáng)化立法前評估，對哪些法規(guī)該立，哪些不該立，哪些先立，哪些緩立，全部通過嚴(yán)格的評估論證來確定。在此基礎(chǔ)上，他們堅(jiān)持“四個(gè)不立”：不是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的不立，雖有立法必要但立法條件不具備的不立，能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立，立法針對性不強(qiáng)、效果不理想的不立。

　　“我們努力做到把黨委重大決策、政府著力推進(jìn)、社會(huì)普遍關(guān)注、人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作為立法重點(diǎn)，保證了有限的立法資源用在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最急需的立法項(xiàng)目上?！鄙綎|省人大常委會(huì)副主任于建成說。

　　起草：勇于對矛盾焦點(diǎn)“畫杠杠”

　　2014年8月1日，《大連市志愿服務(wù)條例》開始施行。這部共計(jì)7章38條的地方性法規(guī)，將大連的志愿服務(wù)活動(dòng)全面納入了法治軌道。

　　談起這部條例背后的故事，大連市人大常委會(huì)副主任陳利民說：“由于涉及協(xié)調(diào)多個(gè)管理部門，我們采取了自主立法的方式，由市人大內(nèi)司委作為條例的起草主體。這避免了管理部門起草帶來的部門利益傾向，使制度設(shè)計(jì)更顯中立性?！?/p>

　　經(jīng)過充分調(diào)研論證，起草組認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)尊重目前志愿服務(wù)工作的現(xiàn)狀。于是，條例草案既明確了民政主管部門及政府相關(guān)部門的職責(zé)，也對志愿服務(wù)指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)作出了規(guī)定，確保條文內(nèi)容符合實(shí)際。

　　2014年4月14日，這部志愿服務(wù)條例在大連市十五屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議上表決通過；一個(gè)半月后，又得到遼寧省十二屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議批準(zhǔn)。條例制定出臺(tái)的過程，得到了大連市和遼寧省方方面面充分肯定。

　　事實(shí)上，不只是大連，許多地方都在探索建立多元化的法規(guī)草案調(diào)研起草機(jī)制。

　　在河南，正在修訂過程中的《河南省旅游條例》改變了以往政府部門起草、人大常委會(huì)審議的模式，而是采取了由人大專門機(jī)構(gòu)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和政府部門、社會(huì)力量共同參與調(diào)研起草的新機(jī)制。在青海，正在起草中的《青海省促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》也采用了省人大主導(dǎo)的模式，由省人大法制委、環(huán)資委牽頭起草。

　　江西省人大常委會(huì)副主任魏小琴認(rèn)為，各級人大應(yīng)該切實(shí)把握立法決策主導(dǎo)權(quán)，抓住每一件法規(guī)中的“關(guān)鍵幾條”。“對遇到的分歧意見較大的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，既要加大溝通協(xié)調(diào)力度，努力取得共識(shí)，又要勇于并善于在矛盾焦點(diǎn)上‘畫杠杠’，妥善解決問題，防止部門利益法制化和地方保護(hù)?！?/p>

　　參與：讓代表“說上話”“插進(jìn)嘴”

　　2014年4月，浙江省每一位人大代表，都收到了一份邀請函——浙江省人大常委會(huì)邀請他們對全省立法調(diào)研項(xiàng)目庫中的60余件法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行選擇，全程參與立法。

　　這個(gè)舉措得到了代表們的積極響應(yīng)，共有115名代表報(bào)名。在此基礎(chǔ)上，浙江省人大常委會(huì)法工委結(jié)合代表的專業(yè)特長、履職條件等情況，確定了相關(guān)立法項(xiàng)目的重點(diǎn)參與代表。在《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《浙江省防震減災(zāi)條例》《浙江省社會(huì)救助條例》等立法項(xiàng)目中，這一機(jī)制得到廣泛應(yīng)用。

　　浙江省人大常委會(huì)副主任王永昌表示，人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)地參與立法的新機(jī)制有四個(gè)特點(diǎn)：一是差異性，充分發(fā)揮和利用代表的專業(yè)特長優(yōu)勢，避免“說不上話”“插不進(jìn)嘴”；二是主動(dòng)性，充分調(diào)動(dòng)和保持代表參與的積極性和熱情；三是深入性，突出全程參與、深度參與；四是服務(wù)性，每一位重點(diǎn)參與代表都得到個(gè)性化服務(wù)和全程跟蹤。

　　“人大代表是人民代表大會(huì)的主體。在立法工作中充分發(fā)揮人大代表的主體作用，完善代表參與立法工作機(jī)制，是發(fā)揮人大對立法主導(dǎo)作用的重要環(huán)節(jié)?！蓖跤啦f。

　　上海市十四屆人大常委會(huì)在編制五年立法規(guī)劃過程中，也充分尊重人大代表的主體地位。在規(guī)劃編制啟動(dòng)、項(xiàng)目匯總和框架形成等階段，他們先后三次向全體市人大代表征求意見和建議，共有555人次代表集中提出了30件建議立法項(xiàng)目。

　　“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，意味著立法機(jī)關(guān)要有擔(dān)當(dāng)，立法人更要有擔(dān)當(dāng)。什么法該立，什么法不該立，規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度，都應(yīng)該有杠杠，不能突破法治的底線。”李適時(shí)認(rèn)為，“要通過立法最大限度維護(hù)人民的根本利益，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利?！保ㄓ浾?王逸吟）